אוכלוסיית ישראל מזדקנת בקצב מהיר ותוחלת החיים של האזרחים הוותיקים בישראל מוסיפה לעלות גם היא. מחקר של מרכז טאוב מציג נתונים על מערך הטיפול הסיעודי בישראל, מידע על מספר המבוטחים בביטוחים הפרטיים, נתונים מעודכנים על ההוצאה הלאומית על סיעוד לאורך השנים האחרונות, מספר האזרחים הוותיקים המוגדרים סיעודיים וזכאים לגמלת סיעוד ציבורית ופרטית, ועוד.

מהמחקר עולה כי במהלך העשור האחרון מספר הזכאים לגמלת סיעוד מביטוחי הסיעוד הפרטיים ומהביטוח הלאומי כמעט הכפיל את עצמו. לאור ממצאי המחקר, החוקרים ניר קידר, פרופ' נדב דוידוביץ' ופרופ' אבי וייס מצביעים על הכשלים הקיימים בביטוח הסיעודי, והם מציעים חלופות מדיניות שעשויות לשפר את שירותי הסיעוד ולהיטיב עם האזרחים הוותיקים הנזקקים להם.

אין גוף שיתכלל את הטיפול באוכלוסיית הזקנים

אוכלוסיית בני ה-75 ומעלה גדֵלה בממוצע בכ-9,000 נפש בשנה ותוחלת החיים של האזרחים הוותיקים בישראל מוסיפה לעלות אף היא: משנת 1999 ועד שנת 2021 עלתה תוחלת החיים של גבר בן 65 בכשלוש שנים ושל אישה בת 65 בשלוש שנים וחצי. "המדיניות הרווחת כיום שואפת לאפשר לזקנים להזדקן בבית ובקהילה שבה הם משולבים (aging in place) לשם כך נדרשת מדיניות כוללת שתשלב בין הגורמים השונים המטפלים באוכלוסייה זו, אך בישראל אין גוף אחד שתפקידו לתכלל את פעילות הגורמים השונים בתחום; בפועל, למרבה הצער, הטיפול באוכלוסייה זו – לרבות פעולות לשימור התפקוד ולמניעת הידרדרות תפקודית בת מניעה – מפוצל בין מספר רב של גורמים שאינם פועלים בתיאום ולכל אחד מהם מנגנון בירוקרטי שונה", מסבירים החוקרים.

נכון לחודש דצמבר 2023, כ-346 אלף זקנים מקבלים גמלת סיעוד מהביטוח הלאומי (לעומת כ-180 אלף בשנת 2018) בשווי כספי של יותר מ-16 מיליארד שקלים בשנה. השירות העיקרי שניתן במימון הביטוח הלאומי הוא מטפל בבית הזקן הסיעודי. נוסף על כך, כ-30 אלף זקנים סיעודיים נמצאים במסגרות חוץ-ביתיות. רובם הגדול מטופלים במוסדות סיעודיים, תחת האסדרה והפיקוח של משרד הבריאות, וכ-5,000 זקנים תשושים מטופלים בבתי אבות, תחת האסדרה והפיקוח של משרד הרווחה.

במהלך העשור האחרון מספר המבוטחים בביטוחי פרט כמעט הכפיל את עצמו – מ-0.5 מיליון מבוטחים ב-2012 ל-0.9 מיליון ב-2022. מספר המבוטחים בביטוח הקבוצתי של קופות החולים גדל גם הוא, מ-4 מיליון בשנת 2012 ל-4.8 מיליון בשנת 2022. לעומת זאת, בפוליסות קבוצתיות שאינן דרך קופות החולים הייתה ירידה ניכרת באותו פרק זמן – מ-0.9 מיליון לכ-0.2 מיליון מבוטחים. מכיוון שבשנים אלו האוכלוסייה גדלה. בסך הכל הכיסוי של ביטוחי הסיעוד הפרטיים ירד מ-69% מהאוכלוסייה בשנת 2012 ל-60% בשנת 2022.

גידול בהוצאה הלאומית על סיעוד לצד גידול דרמטי במספר הזקנים הסיעודיים

החוקרים מראים כי בשנת 2022 הייתה ההוצאה הלאומית על סיעוד כ-23.6 מיליארד שקלים. רוב ההוצאה הופנתה לשירותי טיפול בקהילה (18.7 מיליארד שקלים), והשאר התחלק בין אשפוז סיעודי, בתי אבות ואשפוז סיעודי מורכב.

מתוך ההוצאה הלאומית, חלקה של ההוצאה הציבורית על סיעוד היה 16.7 מיליארד שקלים (כ-71%) וההוצאה הפרטית עמדה על כ-7 מיליארד שקלים.

השוואה שערכו החוקרים בין ההוצאה הלאומית על סיעוד בשנת 2018 ובשנת 2022 מצביעה על גידול של כ-63% בתקופה זו, שהם כ-9 מיליארד שקלים. עיקר הגידול היה בהוצאה הציבורית על טיפול ביתי, כ-7 מיליארד שקלים. שיעור המימון הציבורי עלה מ-63% בשנת 2018 ל-71% בשנת 2022.

מספרם של הזקנים המוגדרים סיעודיים ומקבלים גמלת סיעוד מהביטוח הלאומי הוכפל משנת 2012 ועד שנת 2022, בשעה שמספרם של מקבלי גמלת אזרח ותיק, שניתנת בהגעה לגיל הפרישה, גדל ב-40% בלבד.

נוסף על הגידול במספרם של מקבלי גמלת הסיעוד מהמוסד לביטוח לאומי, גדל באופן בולט גם מספרם של מקבלי גמלת סיעוד מחברות הביטוח דרך פוליסות הסיעוד שבבעלות קופות החולים. על פי נתוני רשות שוק ההון, ביטוח וחיסכון, משנת 2012 עד 2022 גדל מספרם של מקבלי הגמלה הפרטית החדשים ב-150%, מ-7,000 לכ-18 אלף.

הבדלים משמעותיים בין קופות החולים בשיעור המבוטחים

מנתונים שמתפרסמים לראשונה במחקר, עולה כי יש הבדל ניכר בשיעור המבוטחים בביטוח הסיעודי הקבוצתי בין קופות החולים. מכבי שירותי בריאות מובילה עם 60% מהמבוטחים בקופה, אחריה כללית עם 52%, ואחרונות לאומית עם 38% ומאוחדת עם 35% מהמבוטחים החברים בהן.

שיעור המבוטחים בביטוח סיעודי לפי גיל גם הוא אינו אחיד. השיעור הגבוה ביותר הוא בקבוצת הגיל 25 ומטה. נתון זה מוסבר בכך שעד גיל 18 אין צורך בתשלום פרמיה כדי להיות מבוטח בביטוח הסיעודי של הקופות. קבוצת הגיל שבה שיעור המבוטחים הנמוך ביותר היא בני 25-35 עם 37%, שיעורי המבוטחים גבוהים יותר בקבוצת הגיל 65-75 (51%), ומגיל 75 יש ירידה בשיעור המבוטחים, המוסברת בוויתור על הביטוח עקב תשלומי הפרמיה הגבוהים הנדרשים בגילים אלו.

הבדלים בין קופות החולים בתשלומי הפרמיה

תשלומי הפרמיה עולים במידה ניכרת עם העלייה בגיל. ממוצע תשלומי הפרמיה בגיל 30 עומד על 16 שקלים לחודש, בגיל 50 על 114 שקלים לחודש, בגיל 70 על 251 שקלים לחודש ובגיל 80 על 301 שקלים לחודש.

הפרמיה החודשית בקופת חולים מאוחדת בקבוצות הגיל שבין 25 ל-50 היא היקרה ביותר. מעל גיל זה, הפרמיה בכללית היא הגבוהה ביותר. בקופת חולים לאומית תשלומי הפרמיה עבור גילאי 46 ומעלה הם הנמוכים ביותר. פרט להצמדה למדד המחירים לצרכן, תשלומי הפרמיה צפויים לעלות בשנים הקרובות לפי מתווה שנקבע בין קופות החולים לרשות שוק ההון.

"הזדקנות האוכלוסייה היא אחד מאתגרי הבריאות המשמעותיים ביותר כיום ובעשורים הקרובים. כפי שאנחנו מראים במחקר, המבנה הנוכחי של ביטוחי הסיעוד – מעבר לכך שאינו בר קיימא – סובל מכשלים רבים ומעמיק את הפערים בבריאות בין קבוצות אוכלוסייה. יש צורך דחוף בשינוי מבני כדי לתקן זאת", אמר פרופ' דוידוביץ'.

הגדלת פערים באוכלוסייה או צמצומם – תלוי בחלופה

המחקר מציע חלופות מדיניות הנוגעות בעיקרן לביטוח הסיעודי הפרטי. לדברי החוקרים, גם בכל הנוגע לביטוח הסיעודי הציבורי שניתן בנפרד מהמוסד לביטוח לאומי וממשרד הבריאות יש מקום לשיפור, אך הוא לא עומד במרכז המחקר. עם זאת, מציינים החוקרים, הגידול המשמעותי בהוצאה על סיעוד בשנים האחרונות מחייב מעקב מתמיד של הממשלה בנושא ונקיטת צעדים, הן להבטחת מקורות המימון והן להגברת יעילותו של הסיוע הציבורי לזקנים במצב סיעודי.

"הביטוח הסיעודי באמצעות קופות החולים הוא למעשה הביטוח הפרטי היחיד שנותר בשוק הביטוח הסיעודי עבור מצטרפים חדשים. הגידול הרב במספר התביעות בשנים האחרונות מחייב את המדינה לנקוט צעדים שיבטיחו למבוטחים בתכניות אלו כיסוי סיעודי מספק בעת הצורך. יש מגוון רחב של צעדים אפשריים, חלקם בתחום הביטוח עצמו (שינוי פרמיות ותנאי זכאות), חלקם נוגעים לבחינה מחודשת של אופי הביטוח ובדיקת האפשרות להחליפו בחיסכון, וחלקם קשורים לאיכות הביטוח הסיעודי הציבורי שהמדינה מספקת. הפתרון יכול לשלב רכיבים מכמה חלופות.

הם מציינים כי לכמה מהחלופות שקשורות למוצר הביטוח הפרטי יש פוטנציאל להגדלת הפערים בחברה הישראלית, והחלופה שמציעה שיפורים בשירותי הסיעוד הציבוריים עשויה להביא לצמצומם.

החלופות המוצעות

התאמת פרמיות או זכויות: בשל הגידול במספר התביעות, החוקרים מניחים שיידרשו פעולות מאזנות בביטוחים של קופות החולים – הגדלת הפרמיות או התאמת הזכויות (כולל הגדרת מקרה הזכאות). התשלום לבני 80 גבוה כבר היום ובחלק מהקופות עולה על 300 שקלים לחודש, ולכן מדובר בצעד מורכב ביותר. עם זאת, במצב הנוכחי נראה שפגיעה זו בזכויות של המבוטחים נדרשת כדי להביא ליציבות כלכלית לאורך שנים. צעדים אפשריים להשגת מטרה זו יכולים לכלול:

• גביית פרמיה נמוכה עבור ילדים בני 5-18 (היום אין כלל תשלום פרמיה בגילים אלו).

• הארכת תקופת ההמתנה לקבלת תקבולי הביטוח (היום תקופת ההמתנה עומדת על 60 יום).

• הורדת גיל ההצטרפות המאפשר כיסוי ביטוחי מלא (היום אפשר להצטרף לביטוח הסיעודי עד גיל 49 ולקבל את מלוא הזכויות, כפי שיקבל למשל מבוטח שהצטרף לביטוח בגיל 20. הורדת הגיל המאפשר כיסוי מלא תעודד הצטרפות בגיל מוקדם יותר לביטוח הסיעודי ותביא לירידה בתקבולי הביטוח למי שיצטרף לאחר גיל זה).

• הגדלת תשלומי הפרמיה החודשית.

• הקטנת תקבולי הביטוח או קיצור תקופת השיפוי. צעדים אלו יובילו לאובדן הכנסה לכלל המבוטחים, אך אובדן ההכנסה יהיה קריטי יותר עבור מבוטחים בעלי הכנסה נמוכה, שיכולתם לצרוך שירותי סיעוד תיפגע.

הפחתת שיעורי ניצול הגמלה: ברוח התמריצים המקובלים בכלכלה ההתנהגותית, אפשר לבחון את היתרון שבשימוש בתמריצים להפחתת שיעורי הניצול של גמלת הסיעוד.

ביטוח חובה: הפיכת הביטוח הסיעודי של קופות החולים לביטוח חובה. כמחצית מהאוכלוסייה בישראל מבוטחת בביטוח סיעודי דרך הפוליסות של קופות החולים. שיעור המבוטחים הנמוך ביותר הוא בקבוצת הגיל 25-35, 37%. אם הביטוח הסיעודי יהיה ביטוח חובה, יגדל מספר משלמי הפרמיה החודשית באופן ניכר ויורחב הבסיס של משלמי פרמיה צעירים שאינם צפויים להגיע בקרוב למצב סיעודי. החוקרים מסבירים כי צעד זה דומה להטלת מס חובה שקלי רגרסיבי שגובֶה תשלום יחסי גבוה יותר מאוכלוסיות בעלות הכנסה נמוכה. "יתר על כן, הוצאות משקי הבית על ביטוחי סיעוד יוכפלו ויגיעו לכ-6 מיליארד שקלים בשנה. בעקבות הממצאים שהוצגו במאמר זה, הפיכת הביטוח הסיעודי לחובה צריכה להיעשות במקביל לשינוי תנאי הפוליסה, כפי שהוצג בחלופה הראשונה", מסבירים החוקרים.

חיסכון חובה לסיעוד: יצירת רובד חיסכון חובה לסיעוד לכלל האוכלוסייה. כל תושב יהיה מחויב בחיסכון חודשי ייעודי למצב סיעודי. החיסכון יכול להיות בסכום קבוע או כאחוז מהשכר. עם הכניסה למצב סיעודי יוכל האדם הסיעודי למשוך את הכספים שצבר כקצבה חודשית. אם בעל החיסכון לא הגיע למצב סיעודי או נפטר בטרם ניצל את מלוא החיסכון, הסכום שנחסך יעבור ליורשיו החוקיים.

אם החיסכון יהיה כאחוז מהשכר, הרי שמדובר בהפרשה יחסית שאינה רגרסיבית. מי שיפריש יחסית מעט, יקבל קצבה נמוכה מהמצב הנוכחי. אם החיסכון יהיה סכום קבוע, הרי שמדובר בחיסכון רגרסיבי מאוד, והנהנות העיקריות מהטבות המס על רווחי הון, ככל שיהיו, יהיו השכבות החזקות.

מודל אפשרי אחר הוא שהחיסכון לא יהיה בגדר חובה אך המדינה תיתן תמריץ בדמות זיכוי ממס עבור הפקדה לחיסכון סיעודי. חיסכון זה דומה יותר למודל של "חיסכון לכל ילד" מאשר לחיסכון פנסיוני. במודל זה בעל החיסכון יקבל את הסכום שחסך (לא יותר ולא פחות), ואין סיכון אקטוארי.

מניעת הידרדרות תפקודית: יישום ההמלצות של הצוות למניעת הידרדרות תפקודית של אזרחים ותיקים מחודש ספטמבר 2022. הצוות הציע כמה המלצות הנוגעות לשינוי סדרי העדיפויות בטיפול הסיעוד בישראל כך שיופנו משאבים גדולים יותר למניעת הידרדרות תפקודית. ההמלצות כללו בין השאר שינוי במבנה של גמלת הסיעוד, שינוי במבנה התמריצים לחברות הסיעוד, חיזוק התוכניות שהרשויות המקומיות מציעות לאזרחים הוותיקים ושילוב קופות החולים במהלכים למניעת הידרדרות תפקודית ותגמולן בהתאם. "בהקשר זה יש לשקול לאפשר לקופות החולים להשקיע חלק מכספי הקרן של הביטוחים הסיעודיים בפעולות למניעת הידרדרות".

שיפור הביטוח הסיעודי הציבורי: הביטוח הסיעודי הציבורי בקהילה הוא רחב, אך אינו מספק פתרון מלא לאוכלוסייה. התשלום עבור הרכיב הסיעודי מתוך תשלום התושבים לביטוח הלאומי אינו מכסה את עלותו בפועל. הגדלה של רכיב התשלום הסיעודי בתשלום החודשי לביטוח הלאומי ושמירה על שיעור הוצאה קבוע של המדינה יכולות לאפשר להגדיל את קצבת הסיעוד הציבורית. המחקר מציע שהגדלה זו בתקציב תופנה לפעולות למניעת הידרדרות תפקודית ולתוספת שעות עזרה או מימון לאנשים במצב סיעודי ברמות הגבוהות ביותר. "הביטוח הסיעודי הציבורי אוניברסלי ברובו. שיפור הזכאות הציבורית ייטיב בעיקר עם השכבות החלשות, משום שסיוע זה יהווה אחוז גבוה יותר מהכנסתם.

הגברת הפיקוח על מתן השירותים בפועל: כיום אין פיקוח אפקטיבי של המוסד לביטוח לאומי על קבלת השירות בפועל מצד הזכאים לגמלת הסיעוד. בשנת 2022 פרסם המוסד לביטוח לאומי מכרז חדש לספקי שירות בתחום הסיעוד, שכולל גם צעדים הנוגעים לפיקוח, אך מכרז זה טרם נכנס לתוקף.

"הגידול הדרמטי במספר הזכאים לגמלת סיעוד והקפיצה במספר תביעות הביטוח הפרטי מחייבים חשיבה מחודשת על מערך הסיעוד בכללותו, תוך מעקב מתמיד והיערכות מתאימה להזדקנות האוכלוסייה בישראל", מסכם קידר את המחקר.